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對國有企業采購活動的思考與探討

2019年04月10日 14:25 來源:中國政府采購網打印

   ■ 畢常彬 劉建成  

國有企業的資本全部(或主要)由國家投入,企業利潤或收益全部(或部分)歸國家所有,是我國經濟發展的重要組成部分。國企采購活動具有項目繁多、資金量大、周期長和關系技術革新、生產發展等特點,在采購交易市場中占有重要位置,對企業所在地區的社會經濟發展和構建公平競爭、誠實守信的市場交易體系具有重大影響作用。

鑒于國企采購管理非常復雜,本文僅站在采購實踐者角度對國企采購活動進行一些膚淺探討,希望能為大家提供一些參考。

一、建立健全采購制度,是搞好國企采購活動的強有力保障。

國企的身份和企業性質要求采購活動必須依法合規,防范風險,防止腐敗,因此應當努力加強采購制度建設使之做到“制度健全,內控嚴密,依法合規,運行規范”,有力保障企業采購活動正常有序開展,有效滿足企業生產、管理和經營發展之需要。

1、根據國企自身特點建立健全企業采購決策管理與操作執行相分離的內部采購管理體制、采購監督制度;根據企業生產管理、經營發展需要合理制訂采購管理辦法,制訂好年度采購目錄、采購標準等。

2、結合企業實際,制訂好與企業采購相適應的企業化采購方式、采購操作規程。國企可以借鑒、參考政府采購制度中的“公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等采購方式、采購程序,并結合企業生產管理、經營發展需要而針對性的制訂各類采購方式的實施細則、操作規程和與之相適應的評審方法等。制訂好企業化采購評審制度規程(評審專家選擇、評審委組建、評審監督等);制訂好采購糾紛處理制度和風險預案。

3、制訂好企業化采購信息公開制度。企業根據自身經營管理特點合理確定采購信息公開事項;確定采購信息發布媒體、發布時間要求等可操作性強的規則。

4、制訂好采購代理機構比選規則,確保每宗采購活動能合理選擇到采購專業技術能力強,服務質量優,社會信譽度高的采購代理機構。

二、科學合理制訂采購需求,是搞好國企采購活動的基礎。

國企采購活動所要實現的目標是什么?筆者認為,無論國企是什么類型,概括講國企實施采購的目標主要是“充分滿足企業生產管理、經營發展需要,切實保證采購質量,適當節約資金,做到物有所值、風險可控。

1、根據企業類型和生產管理、經營發展需要合理制訂本企業年初采購目標,編制采購計劃。

采購目標的制訂要統籌兼顧生產進度、企業供應鏈體系和經營管理、技術革新、投資發展等事項。科學合理編制采購項目的質量、技術、服務內容、要求和合同商務條件;合理設置供應商資格條件和投標產品的資質要求。制訂的采購項目質量技術標準、服務要求應最大限度滿足企業生產、管理、技術革新和經營發展需要。

2、實施采購活動前應當開好“采購需求評估會”。

一是,開好車間、生產班組、經營市場主體、一線經營管理者的征求意見會,著重從能否充分滿足企業生產、經營發展或技術革新需要等方面進行評議。國企決策層應當在充分聽取車間、生產班組、技術骨干和一線經營管理人員意見后,進一步地修改完善采購項目的質量、技術、服務事項。

二是,開好專家咨詢論證會。組織行業或專業機構的技術專家(如果大宗采購項目,可邀請具有豐富訴訟經驗的律師)、經濟專家,分別就采購項目的質量、技術、服務、合同商務條件、供應商投標資格條件等進行充分論證,形成書面論證報告,為國企管理層提供決策參考意見。

三是,開好風險控制會。由于國企全民所有制性質,因此國企采購更要注重資金風險、決策風險、質量風險,要保證國企每一分錢都要用在企業生產發展上。國企管理層應當在正式開展采購活動前著重對“選擇采購代理機構、采購文編制、采購公告、評審工作、采購合同驗收”等重要環節進行提前研究,提前預防,強化管理,防范風險。

三、正確選擇適用法律法規,有利于正常有序開展采購活動。

筆者調查發現,在采購實踐中有相當多的國企(采購人)和采購代理機構沒有搞清楚企業化采購與《招標投標法》、《政府采購法》和《民法總則》、《合同法》之間的關系。企業化采購文件中把《政府采購法》、《招標投標法》等法律、法規混寫在一起;甚至采購糾紛(供應商質疑、投訴)的解決也直接引用政府采購法律、法規;這顯然屬于適用法律、法規錯誤。這也極易導致出現采購糾紛時供應商、采購人(國企)各執一辭,找不到有效解決采購糾紛的法律依據,容易損害采購人或有關當事人的合法利益。

國有企業采購活動必須遵循合法、合規性原則。國企資金來源多樣,主要包括:財政性資金(國債資金、各級政府財政補貼、稅收返還、各類基金補貼等)、上市融資資金、貸款資金、企業經營收入等。因此國企和采購代理機構在組織實施采購活動前,應當針對每一宗采購項目的資金規模、資金來源構成和項目用途等綜合因素合理確定采購項目所應當遵循、適用的法律、法規。

1、對于財政專項資金,必須嚴格按專項資金管理要求來組織實施采購活動,并嚴格適用國家對企業專項資金撥付管理的相關法規制度和政策文件。例如:某國企獲得發改委、財政部門聯合下達的技術革新專項資金一千萬元;并且明文要求企業應當通過立項、環評、實施招標投標;因此該項目應當適用《招標投標法》及其實施條例等法律法規。

2、國企資金絕大部分是國有資金(注:混合制企業、合資企業中的國有股份為國有資金)。國企開展基本建設工程采購活動時,如果符合《招標投標法》、《招標投法實施條例》、《國家發改委必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》和《必須招標的工程項目規定》(發改委第16號令)規定的,必須按《招標投標法》等有關法律、法規之規定組織實施采購活動,并接受發改、審計、國資管理部門等有關部門的監管。

3、除上述兩類情形之外的國企采購項目應當適用哪些法律調整呢?筆者認為,國企采購活動是一種市場經濟活動,國企與供應商、采購代理機構等相關當事人之間是平等主體的民事關系,國企業采購活動應當主要受《民法總則》、《合同法》的調整、約束。

《民法總則》對公民、社會經濟組織的經濟、民事活動作了基本規定即:“平等自愿原則、公平誠信原則、不違反法律原則、遵守公序良俗原則和有利于節約資源、保護環境原則”。其中《民法總則》規定的“不違反法律原則”在采購實踐中的運用就是:對需要取得國家審批或前置許可后方可上市交易、或從事生產、經營的項目(或產品),在設置供應商資格條件和投標產品資質條件時,必須設置相關的資質或資格條件。例如企業辦公用房維修改造工程采購(100萬元標的額),就應當設立《房屋建筑工程總承包資質三級以上資質》;又例如:企業醫務室購置國產彩超2臺,就必須設置《醫療器械經營許可證》、投標產品制造商的《醫療器械生產許可證》、投標產品的“注冊證、認可表”……。

國企采購活動采購文件編制、合同簽訂、采購爭議糾紛解決應當受《合同法》中有關要約發起、合同簽訂等相關條款的調整。《合同法》第十三條至三十四條中對合同訂立方式、訂立程序作了原則性規定;并對采取要約方式訂立合同作了明確要求。如:第十五條“要約可以采取招標公告、招股說明書、寄送價目表……”等方式,向受要約人(注:采購活動中即指供應商)發出要約邀請。第二十一條“承諾是受要約人同意要約的意思表示”;第三十條,“承諾的內容應當與要約的內容一致”(注:這兩條法律意思落實在采購活動中分別就是:供應商向招標采購人遞交投標文件進行投標響應;供應商應當對招標采購文件的內容要求進行實質性響應……)等等。

4、國企采購,無論其資金來源性質如何、項目規模如何,均不受政府采購法律、法規的調整約束。這是因為《政府采購法》只調整“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”;國企不是國家機關、事業單位和團體組織。因此我們在編制企業化采購文件時,不能直接引用或適用政府采購法律、法規。

綜上,國有企業肩負著執行國家經濟政策和推動社會經濟發展之重任,應當制訂好完備有效的企業采購制度,構建起“依法合規、適度公開、公平競爭、運行規范、風險可控”的企業化采購內控機制,并充分運用到每宗采購活動中;這樣才能有效保障國有企業的生產管理和經營發展、技術革新等各項事業持續健康發展。

(作者單位:四川榮縣政府采購中心 四川眾和泰招標代理有限公司

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